Uitvoeringsaspecten van de nieuwe verhaalswetgeving
|
|
Op 1 augustus 1992 is de nieuwe wettelijke regeling voor terugvordering en verhaal van kosten van bijstand inwerking getreden (Staatsblad 1992. 193-195). Op grond van deze wetswijziging is de verhaalsbevoegdheid van de gemeenten omgezet in een verhaalsplicht. Op 30 september 1992 heeft overleg plaatsgevonden tussen de VNG, DIVOSA en het ministerie over de belangrijkste uitvoeringsproblemen van deze nieuwe regeling. Ik vraag uw aandacht voor de uitkomsten van het overleg vanwege het directe belang voor de gemeentelijke verhaalspraktijk. Deze uitkomsten zijn de volgende:
|
1. Het overgangsrecht voor de 'oude' gevallen
|
| Het ministerie verschilde van opvatting met de VNG en DIVOSA over de bedoeling en reikwijdte van het tweede lid van de overgangsbepaling (artikel VIII). Hierin is bepaald dat voor verhaal In verband met op 1 augustus 1992 reeds lopende onderhoudsverplichtingen (de oude gevallen) aan de gemeenten een termijn is gegund van een jaar om een nadere beslissing te nemen aan de hand van de nieuwe bepalingen. De gemeenten kunnen in die periode alsnog een verhaalsbijdrage
opleggen of deze herzien. Het gaat om de gevallen waarin de gemeenten op grond van hun
verhaalsbeleid - ondanks een aanwezige onderhoudsplicht - geen verhaalsbijdrage hebben opgelegd dan wel een verhaalsbijdrage die niet in overeenstemming was met de rechterlijke maatstaven.
|
| In grote lijnen kwam het verschil erop neer dat DIVOSA en de VNG voor de oude gevallen de alsnog opgelegde of herziene bijdrage willen laten ingaan op de datum van de verhaalsbeschikking. Het ministerie wilde dat ook voor de oude gevallen deze bijdrage zou ingaan op 1 augustus 1992, waarvoor het op grond van de huidige verhaalsjurisprudentie nodig was dat zij voorafgaand aan de nadere beslissing op 1 augustus 1992 zouden zijn aangeschreven of benaderd.
|
| Op 14 augustus 1992 heeft over de nieuwe verhaalswetgeving een overleg plaatsgevonden tussen DIVOSA en een delegatie van de werkgroep Alimentatienormen en de Studiekring Familie- en jeugdrechtspraak van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR). Voor wat betreft de oude gevallen is deze delegatie van de NVvR van opvatting dat bij gerechtelijke procedures de verhaalsbijdrage niet eerder zal ~aan dan op de datum van de gemeentelijke verhaalsbeschikking. Een eerste aanschrijving of benadering van de aspirant onderhoudsplichtige acht de delegatie niet bepalend voor de ingangsdatum van het verhaal, omdat hij dan nog niet weet waar hij aan toe is en welk bedrag hij moet reserveren. Inmiddels heeft het hoofdbestuur van de NVvR bij brief van 28 september 1992 laten weten dat zij het standpunt van haar delegatie onderschrijft.
|
| Daardoor is duidelijk geworden dat op dit punt een andere verhaalsjurisprudentie in de lijn der verwachting ligt. Op grond daarvan heb ik besloten met die nog te vormen jurisprudentie alvast rekening te houden. waarbij ik heb laten meewegen dat een tijdige eerste aanschrijving voorafgaand aan de nadere verhaalsbeslissing bij veel gemeenten op uitvoeringstechnische problemen Is gestuit en daardoor in onvoldoende mate kon worden gerealiseerd. Nu voor de oude gevallen de datum van de verhaalsbeschikking als verhaalsstart wordt genomen Is het materiÚle effect gelijk aan de uitleg van -de overgangsbepaling zoals die de gemeenten voor ogen stond.
ik wijs u er nadrukkelijk op dat voor de nieuwe gevallen - de gevallen waarin voor het eerst bijstand is verleend na 1 augustus 1992 - de datum van eerste aanschrijving gehandhaafd blijft als ingangsdatum van het verhaal. Om te voorkomen dat de gemeente haar rechten op verhaal over een verstreken bijstandsperiode onnodig verspeelt, Is het vereist dat degene op wie verhaal wordt gezocht reeds ten tijde van de bijstandsaanvraag of zeer kort na de bijstandsaanvraag wordt aangeschreven.
|
2. Inhoud algemene kennisgeving aan onderhoudsplichtigen
|
| Gebleken Is dat veel aspirant-onderhoudsplichtigen onvoldoende op de hoogte zijn van de inhoud van de nieuwe verhaaIswetgeving. Dit veroorzaakt onnodige problemen bij de uitvoering van die wetgeving en staat mogelijke minnelijke regelingen In de weg. Van de gemeenten mag worden verlangd dat zij In een algemene kennisgeving haar verhaalspositie en die van de aspirant onderhoudsplichtige duidelijk maakt. Het is noodzakelijk dat in die kennisgeving wordt ingegaan op de onderhoudsplicht zelf en op de nauwe relatie tussen de onderhoudsplicht en de verhaalsplicht. In dit verband is het ook van belang dat de gemeente de betrokkene er op wijst dat zij eerst moet nagaan of er (nog) een onderhoudsplicht bestaat. Daarna kan zij aangeven dat er bij dringende redenen - ondanks een vastgestelde onderhoudsplicht - geheel of gedeeltelijk. al dan niet tijdelijk, kan worden afgezien van verhaal. Vervolgens moet de gemeente bij aanwezigheid van een onderhoudsplicht en afwezigheid van dringende redenen de hoogte van de verhaalsbijdrage vaststellen en aangeven met ingang van welke datum deze bijdrage wordt verlangd. Tevens is het correct om te vermelden dat hij niet verplicht is om medewerking te verlenen. Hij kan ook het verhaalsbedrag door de rechtbank laten vaststellen. Tenslotte vind ik dat ook de verhaalsprocedure aan de orde moet worden gesteld. Ik verzoek u dan ook - voor zover dat nog niet gebeurt - voortaan daaraan aandacht te besteden In uw kontakten met degene op wie u verhaal zoekt.
|
3. Vuistregels alirnentatiejurisprudentie
|
| Ik heb begrepen dat bij menige gemeente een achterstand bestaat in kennis van het alimentatierecht. Om de gemeenten behulpzaam te zijn bij het zich zo snel mogelijk eigen maken van die voor hen vaak nieuwe materie is tijdens het overleg besloten dat DIVOSA en het ministerie de hoofdlijnen uit de alimentatiejurisprudentie globaal in kaart zullen brengen. Rechterlijke uitspraken kunnen bij uitstek inzicht geven In de wijze waarop en de mate waarin moet worden getoetst of er factoren zijn welke het laten doorlopen van de onderhoudsplicht rechtvaardigen. Er kunnen zich namelijk niet-financiÙle. individueel bepaalde omstandigheden voordoen die ertoe nopen voor een kortere periode of zelfs in het geheel niet tot verhaal over te gaan. Dit wegens het ontbreken van een (verdere) onderhoudsplicht. De vraag of. en hoe lang, na echtscheiding de wettelijke onderhoudsplicht voortduurt wordt door een aantal feitelijke factoren bepaald. zoals de duur van het huwelijk, de duur van de samenwoning voor het huwelijk en de arbeidsmarktpositie van de onderhoudsgerechtigde. Het opstellen van het overzicht van de hoofdlijnen van de alimentatiejurisprudentie zal vermoedelijk binnen enkele weken beschikbaar zijn. Overigens valt de komende tijd veel jurisprudentie te verwachten. Ik dring er bij u op aan de ontwikkelingen daarin nauwlettend te volgen.
|
4. Alimentatievoorwaarde
|
| DIVOSA en de NVvR hebben afspraken gemaakt over een genuanceerde toepassing van de alimentatievoorwaarde. Zij hebben afgesproken dat de gemeenten alleen dan de alimentatievoorwaarde opleggen, indien het waarschijnlijk is dat de draagkracht van de onderhoudsplichtige voldoende zal zijn om een onderhoudsbijdrage te betalen en het zich laat aanzien dat de onderhoudsplichtige waarschijnlijk niet bereid is om in een minnelijke regeling niet de gemeente tot betaling over te gaan. De achtergrond van deze afspraak is dat een belangrijk deel van de echtscheidingszaken bij de rechtbank zonder tegenspraak worden behandeld (verstek- en refertezaken). Dergelijke procedures worden snel en op eenvoudige wijze afgedaan. Het betreft vaak procedures. waarin geen alimentatie wordt gevorderd, omdat de draagkracht van de alimentatieplichtige dat niet toelaat. De NWR Is beducht - bij het standaard opleggen van de alimentatievoorwaarde - dat in veel echtscheidingszaken een volledig proces moet worden gevoerd. ook in die gevallen waarin er geen draagkracht bij de alimentatieplichtige aanwezig is. Het opleggen van de alimentatievoorwaarde Is een bevoegdheid van de gemeenten. Het staat u als gemeente dus vrij om die afspraak tussen DIVOSA en een delegatie van de NVvR over te nemen. Aan de andere kant hoeft u zich niet gebonden te achten aan die afspraken. Indien u het wenselijk acht kunt u die voorwaarde standaard opleggen. |
| In het verhaalswetsvoorstel is geen termijn opgenomen waarbinnen de gemeente tot effectuering van de verhaalsbeschikking moet overgaan. De gemeente kan een afwachtende houding aannemen als zij weet dat er een gecombineerde echtscheidings- en alimentatievordering aanhangig is bij de rechter. In principe kan zo'n procedure lang slepen. Sommige gemeenten zijn daardoor bezorgd voor een grote niet voorziene betalingsachterstand, die tot oninbaarheid van de vordering kan leiden. Wellicht valt dit probleem mee, omdat gedurende de duur van het geding veelal voorlopige voorzieningen zullen gelden. waardoor - als de onderhoudsplichtige daaraan voldoet - reeds bij voorbaat een al te grote betalingsachterstand wordt uitgesloten. Bovendien kan de gemeente voor wat betreft de betalingsachterstand betaling in termijnen toestaan. Voorts geldt dat de onderhoudsplichtige weet dat van hem een onderhoudsbijdrage wordt verlangd vanaf de ingangsdatum van de bijstandsverlening. zodat hij daar tijdig rekening mee kan houden. Het vermoedelijk te betalen periodieke bedrag kan hem worden meegedeeld door zijn advocaat van wie hij zich moet bedienen vanwege het feit dat in het kader van de echtscheidings- en alimentatieprocedure een verplichte procesvertegenwoordiging geldt.
|
5. Reikwijdte inlichtingenverplichting bijstandsontvangende onderhoudsgerechtigde
|
| De persoon te wiens behoeve bijstand Is gevraagd of wordt verleend is verplicht om van al datgene wat van belang Is voor de verlening van bijstand of de voortzetting van verleende bijstand mededeling te doen, zo mogelijk onder overlegging van bewijsstukken. Dit Is geregeld in artikel 30, lid 2. ABW. De vraag is of de bijstandsontvangende onderhoudsgerechtigde op grond hiervan kan worden verplicht om gegevens te verstrekken aan de gemeente die van belang zijn voor het toepassen van verhaal. 11Jdens het overleg is de conclusie getrokken dat op grond van dit artikel geen totale informatieplicht Is af te leiden van de onderhoudsgerechtigde voor wat betreft de verhaalsactiviteiten van de gemeente. Wel kan van de betrokkene worden verlangd dat hii informatie geeft over het adres van de gewezen echtgenoot als er een alimentatievonnis is dat niet wordt nagekomen. Afgesproken is dat in het kader van het wetsvoorstel tot herinrichting van de Algemene Bijstandswet wordt bezien of aanvulling van artikel 30,ABW op dit onderdeel op zijn plaats is. Uiteraard moet de betrokkene altijd informatie geven over de door hem of haar ontvangen alimentatie. In dit verband is nog van belang dat de gemeente op grond van artikel 84e, lid 2. ABW, zoals dat is komen te luiden met Ingang van 1 september 1992 na invoering van het sofi-nummer. een afschrift van het echtscheidingsvonnis kan opvragen bij de griffie van de rechtbank. |
6. Minimum verhaalsbedrag c.q. verhaalsperiode |
| Tijdens de parlementaire behandeling is nadrukkelijk gesteld, dat de gemeenten bij hun verhaalsactiviteiten geen kosten-baten-analyse mogen maken. Daarbij is wel aangegeven. dat de gemeenten alleen bij zeer geringe bedragen niet tot terugvordering of verhaal in rechte hoeven over te gaan. In de literatuur worden deze bedragen aangeduid als kruimelbedragen. ik acht een bedrag tot f 250,- op jaarbasis als kruimelbedrag aanvaardbaar. Wel geldt in die gevallen dat een brief aan de betrokkene moet worden verstuurd met het verzoek om terugbetaling (minnelijke regeling).
|
| In dit kader Is van belang dat DIVOSA en de delegatie van de NVvR hun leden adviseren om
verzoeken tot wijziging van bestaande uitspraken. ongeacht of dit een uitspraak betreffende
levensonderhoud is of een verhaalsbedrag, niet te honoreren indien de wijziging minder dan f
100. - per maand bedraagt. Ik vind dit advies niet in strijd met het door mij geaccepteerde
kruimelbedrag van f 250,- op jaarbasis. Uit de jurisprudentie blijkt dat niet elke wijziging van
omstandigheden aanleiding geeft tot herziening van en eerder vastgesteld bedrag. Het moet gaan
om een relevante wijziging van omstandigheden van de onderhoudsplichtige. Men kan
verdedigen dat een relevante wijziging zich alleen voordoet bij wijzigingen van f 100,- of meer per
maand. Bovendien kan men ervan uitgaan dat de bedragen tot f 100.- de bandbreedte vormen van
de factoren die de rechter heeft meegewogen. Soms gaat de rechter - zonder het nader te motiveren -
op een lager bedrag zitten (afronding naar beneden). De wijziging betreft zowel een verlaging als
een verhoging van het eerder vastgestelde alimentatie- of verhaalsbedrag.
|
| Anders ligt de zaak als geen verhaalsbijdrage zou worden opgelegd bij een draagkracht van minder dan f 100,~ per maand. Daardoor zou het bedrag waarvan wordt afgezien beduidend hoger kunnen uitkomen dan het reeds genoemde kruimelbedrag. Ik ben van mening dat deze lijn niet mag worden gevolgd. Bovendien vindt mijn opvatting steun In het alimentatierecht. waar alimentatiebedragen beneden de f 100.- per maand wel voorkomen. Alleen indien de berekende verhaalsbijdrage op jaarbasis uitkomt op f 250,- of minder kan dus van verhaal in rechte worden afgezien. in dat geval dient wel de mogelijkheid te worden opengehouden bij wijziging van omstandigheden naderhand alsnog een verhaalsbijdrage op te leggen.
|
7. Achterhaalde alimentatie-uitspraak als gevolg van vermindering van draagkracht buiten eigen toedoen
indien er een rechterlijke uitvoerbare alimentatie-uitspraak voorhanden is, is de gemeente verplicht om overeenkomstig die uitspraak te verhalen als niet wordt betaald. De gemeente neemt het door de alimentatierechter vastgestelde bedrag voor levensonderhoud op in een verhaalsbeschikking. Die~ beschikking levert een executoriale titel op. Als de betrokkene vervolgens niet betaalt hoeft de gemeente niet naar de verhaalsrechter. maar kan zij direct tot executie overgaan. Tijdens het overleg is de situatie aan de orde gesteld dat de gemeente weet dat de rechterlijke alimentatie-uitspraak inmiddels Is achterhaald buiten eigen toedoen. bijvoorbeeld als gevolg van een vermindering van de draagkracht. Hierop heb ik aangegeven dat uitgangspunt is dat de onderhoudsplichtige zelf verantwoordelijk is en blijft om bij wijziging van zijn omstandigheden een aangepast alirnentatiebedrag te bewerkstelligen. Als de gemeente op de hoogte raakt van het feit dat de onderhoudsplichtige een alimentatiewijzigingsprocedure aanhangig heeft gemaakt bij de rechtbank. kan de gemeente een afwachtende houding aannemen in die zin dat de gemeente vooralsnog genoegen neemt met een lager bedrag. Daarvoor is alleen een grond aanwezig als zij inschat dat een wijziging van het alimentatievonnis door de alimentatierechter zal worden geaccepteerd. Daarvoor Is vereist dat de wijziging voldoende relevant is. Ook hiervoor kan de grens van f 100,- per maand, zoals genoemd onder punt 6. worden aangehouden.
|
| DIVOSA heeft gevraagd of er bezwaar bestaat tegen een meer pragmatische werkwijze als de draagkracht van de onderhoudsplichtige buiten zijn schuld Is verminderd. Z4J wil dat de gemeente dan op basis van de Trema-normen de onderhoudsbijdrage opnieuw vaststelt en overeenkomstig Int. Het voordeel van deze werkwijze is dat de rechterlijke alimentatie-uitspraak in stand blijft. Bij een verbeterde financiÚle situatie kan met Inachtneming van die uitspraak de onderhoudsbijdrage weer worden verhoogd. Indien de onderhoudsplichtige in alle gevallen verplicht wordt naar de rechter te gaan om een formele bevestiging te krijgen van zijn verminderde draagkracht, zal ongetwijfeld aan zijn verzoek worden voldaan. Het nadeel Is volgens DIVOSA dat, zodra er een stijging is van de draagkracht de onderhoudsgerechtigde. de gemeente of de Raad voor de Kinderbescherming opnieuw moet procederen om een geactualiseerde rechterlijke uitspraak te verkrijgen. Na de eerdere formele opstelling van de gemeente zal - zo vreest DIVOSA - de onderhoudsplichtige niet genegen zijn om via een informele minnelijke regeling een hogere onderhoudsbijdrage te gaan betalen.
|
| Een dergelijke werkwijze is echter niet In overeenstemming met de voorgestelde verhaalsprocedure en doet afbreuk aan het primaat van de alirnentatierechter. Bovendien zie Ik in deze werkwijze geen duidelijke voordelen voor de uitvoering. Voorts biedt een afwachtende houding. zoals ik die hierboven heb aangegeven, al voldoende uitkomst. Daarnaast moet niet worden vergeten dat het ook los van de gemeentelijke verhaalspraktijk in het belang van de onderhoudsplichtige zelf is om een gewijzigd alimentatievonnis te krijgen. Bij het beÙindigen van de bijstandsverlening kan de onderhoudshoudgerechtigde anders nog steeds het achterhaalde alimentatievonnis executeren.
|
8. Verhaal op de nalatenschap
|
| Bij verhaal op nalatenschap laten zich twee situaties onderscheiden. De eerste situatie Is dat de betrokkene bij het beÙindigen van de bijstandsverlening nog een bedrag aan de gemeente verschuldigd Is. In dat geval is er sprake van terugvorderkg en moet de gemeente hem elk jaar benaderen om een onderzoek te doen naar zijn financiÙle omstandigheden heronderzoeksverplichting op grond van aritkel 5 BvvU). De gemeente moet de betrokkene dus blijven volgen. Als de betrokkene overlijdt gaat de terugvordering op de betrokkene zelf over in verhaal op diens nalatenschap. De gemeente zal als vervolg van de artikel 5 BvvU opgenomen termijn vrij spoedig te weten komen dat de betrokkene is overleden. De gemeente moet dan de erfgenamen opsporen en verhaal zoeken op de nalatenschap. Deze situatie spreekt voor zich en stuit, voor zover ik heb begrepen. bij gemeenten niet op problemen. In de zelfde lijn ligt de situatie dat na het overlijden van de betrokkene wordt geconstateerd dat hij nog een bedrag verschuldigd is aan de gemeente op grond van achteraf gebleken onjuiste of onvolledige inlichtingen. Overigens behoort in deze gevallen geen rekening te worden gehouden met het bescheiden vermogen. Indien er vermogen aanwezig is moet dit zonodig geheel worden aangewend om de vordering van de gemeente direct en ineens te voldoen.
|
| De tweede situatie betreft het geval dat de betrokkene bij het beÙindigen van de bijstand niets (meer) aan de gemeente verschuldigd is. Artikel 66 ABW biedt een zelfstandige verhaalsgrond voor de kosten van bijstand die zijn gemaakt tot 5 jaar voor de datum van overlijden van de betrokkene. In tegenstelling tot de vorige situatie geldt hier tijdens het leven van betrokkene geen voorgeschreven heronderzoeksfrequentie. Bovendien zal het actief benaderen van iemand die geen bijstand meer ontvangt zonder iets aan de gemeente verschuldigd te zijn door betrokkene moeilijk worden begrepen. Een en ander leidt ertoe dat het voor de gemeenten moeilijk zal zijn om na te gaan of en zo ja wanneer deze verhaalsgrond zich daadwerkelijk voordoet. In die zin is er dus sprake van een specifiek uitvoeringsprobleem. Het komt veel gemeenten verder merkwaardig voor dat het enkele feit van het overlijden al voldoende grondslag biedt voor een verhaalsvordering op de nalatenschap. Zij wijzen erop dat de bijstand van de betrokkene ook niet wordt teruggevorderd als hij binnen de periode van 5 jaar na het beÙindigen van de bijstand een redelijk inkomen geniet.
|
| Een en ander Is voor mij reden geweest om mij te herbezinnen over het verhaal op de nalatenschap in deze situatie. Ik heb besloten deze tweede vorm van verhaal op de nalatenschap te schrappen via een nota van wijziging op het wetsvoorstel tot herinrichting van de Algemene Bijstandswet. Op die wetswijziging kunt u alvast vooruitlopen.
|
9. Verhaal op garanten
|
| Op grond van de Vreemdelingenwet kunnen aan de toestemming tot verblijf van een vreemdeling voorschriften worden verbonden ter meerdere zekerheid voor de kosten, die voor de staat en andere openbare lichamen kunnen voortvloeien uit het verblijf van de vreemdeling in Nederland. Als zo'n garantverklaring is afgegeven en de vreemdeling een beroep op bijstand doet, moet de gemeente die kosten van bijstand op de garant verhalen. Op grond van de nieuwe verhaalswetgeving moeten de vanaf 1 augustus 1992 gemaakte kosten van bijstand op de garant worden verhaald.
|
| De vreemdelingendiensten hebben de mogelijkheid om een uitdraai te maken van alle vreemdelingen waarvoor een garantverklaring is ondertekend. Aan de hand van deze gegevens kan dan bij de gemeente worden nagegaan of een bij haar bekende vreemdeling op grond van een garantstelling in Nederland verblijft. Het ministerie van Justitie zal de vreemdelingendiensten verzoeken om de gemeenten uit eigen beweging te Informeren welke vreemdelingen het betreft.
|
ShareThis